散煤治理是大气污染防治的重要举措之一，“十三五”期间，我国散煤治理取得显著成效。然而在散煤治理过程中仍然面临着散煤返烧、财政补贴难以持续、运维滞后等现实问题和治理难度升级等挑战，基于对“双碳”目标新机遇和“十四五”时期能源经济形势的分析，提出散煤治理长效机制构建的基本思路；同时阐述了如何处理散煤治理长期和短期的关系、整体和局部的关系，以及治理过程中的提效降本等重要内容，以期为“十四五”时期稳步有序地推进散煤治理提供借鉴和参考。

 

 

李雪玉（1980-），女，吉林通化人，中国环境科学研究院硕士，北大能源研究院气候变化与能源转型项目高级分析师，主要研究方向为气候变化与能源转型。E-mail:xli@ccetp.cn。

 

“十三五”时期是我国散煤治理的破题阶段，在此期间，散煤治理以改善空气质量为核心，在工业小锅炉淘汰关停、散乱污企业整治、窑炉专项治理、北方清洁取暖等多领域，采取目标管理的方式，全力推进应对举措落实，并以严格的环保督察来保驾护航，取得重大成果。中央财政支持北方地区清洁取暖试点实现“2+26”城市和汾渭平原全覆盖，累计完成改造约3 500万户左右，其中农村地区完成散煤替代约2 500万户，空气质量和居民健康水平取得显著改善。2021年是《北方地区冬季清洁取暖规划》（2017-2021）的收官之年，是“十四五”的开局之年，笔者与所在团队在充分总结“十三五”经验的基础上，深入分析了当前散煤治理面临的主要挑战，确保在“十三五”散煤治理成果得到有效保障的基础上，在“十四五”时期兼顾清洁化和低碳化目标，以经济可承受的方式稳步推进散煤治理工作。

首先，笔者系统地分析了我国工业散煤治理和民用散煤治理所采取的主要措施及其成效。指出，我国工业散煤削减累计超过1亿t，淘汰落后小型燃煤锅炉10万台，重点区域35t/h以下的燃煤锅炉基本清零；民用散煤治理方面，已在43个城市中清洁取暖试点示范，取得积极进展，截至2021年4月，试点城市共完成清洁取暖改造面积39.10亿m3，改造户数3 526万户。

其次，笔者指出了散煤治理面临的主要挑战，包括工业散煤治理难度升级、民用散煤返烧问题突出、补贴快速退坡增加散煤返烧风险以及运维滞后影响使用等问题。面对当前散煤返烧的现实问题和治理难度逐步升级的挑战，以及要实现碳中和远景目标的新形势；认为，散煤治理应理清近期和远期的关系、整体与局部的关系，平衡经济可承受与减污降碳效果，尤其是立足于“十四五”时期的能源经济新形势，构建长效机制，稳步、有序地推进散煤治理工作，确保散煤治理效果可持续。

笔者提出了构建长效机制的建议，一是建议将清洁取暖作为农村能源系统的组成部分综合考虑，地方政府在选择技术路径时，应充分借鉴“十三五”试点城市的经验和教训，从农村的建筑密度、经济水平、气候条件、资源条件、居民习惯等实际情况出发，坚持因时制宜、因地制宜、因户制宜的原则，选择简单实用、技术成熟、成本可承受、群众乐于接受的清洁取暖技术模式，在经过试点示范、科学论证之后再全面推广；二是分区域提出清洁取暖率目标，继续将清洁取暖率作为约束性指标，分解落实到各地方，并建立科学合理的绩效评价体系；再次，指出提效降本是长效机制的重要内容，推动建筑节能改造，提高保温效果，是清洁取暖改造的基本前提，再有就是要加快关键领域技术突破，在多能互补、企业服务、金融支持等方面进一步推动模式创新，带动社会资本投入，并明确定位政府补贴的角色，进一步明确运行补贴政策要求；三是利用智慧监管平台提早布局售后运维体系。

  “十四五”时期，散煤治理将进入环保和低碳双轮驱动的新阶段，以经济可承受的方式实现大气质量改善、碳达峰和碳中和目标是当前散煤治理的工作方向，构建长效机制，以巩固重点区域治理成果、强化非重点区域治理力度，是当前的主要任务。长效机制应重点考虑4个方面：一是系统性统筹农村能源系统的清洁化和低碳化，处理好长期和短期的关系；二是分区域推进，处理好总体和局部的关系；三是从技术、模式、金融创新，补贴优化，建筑节能等多个维度加快提效降本；四是布局售后运维体系，打通清洁取暖长效、可持续发展的最后“一公里”。

 

 

图2 试点城市改造前后清洁取暖率的变化

 

图3 用户可承受的清洁取暖支出水平分析

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