最高院公报案例：拒发燃气经营许可证决定被法院撤销！行政机关不得滥用职权
天然气与法律04-27
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来源：《最高人民法院公报》2022年第2期，余姚市甬兴气体分滤厂与余姚市住房和城乡建设局燃气经营许可纠纷案
编者按：燃气经营许可证是企业从事燃气经营活动的基本准入前提。《城镇燃气管理条例》、《燃气经营许可管理办法》以及相关地方燃气管理立法中明确规定了申领燃气经营许可证的条件。燃气主管部门应当以相关条件审核企业是否具备相应燃气经营资质以决定是否核发许可证，不得以对核发许可证事项具有自由裁量权为由，任意解释相关发证条件而拒绝发证。
本期分享案例的主要争议焦点为行政机关能否以第三方机构说明为依据，解释当地燃气发展规划文件。法院的裁判要点为：行政机关对于当地燃气发展规划具有解释权，但是其解释权也应当基于规划文件本身，与规划文件存在矛盾的第三方材料不得作为解释依据。燃气发展规划系经科学调查、论证并经政府审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。
此外，本案住建局以不符合当地燃气发展规划为由不予核发许可证的行政决定被本级政府和相关法院判决撤销后，该住建局仍然以相同理由拒绝核发许可证。再审法院（浙江省高级人民法院）认为，具有行政许可权的行政机关作出不予行政许可决定的理由不能成立，且该决定已被人民法院判决撤销并责令重作的情况下，行政机关仍以相同理由再次作出不予行政许可决定，应认定为滥用职权。
分享以下最高人民法院公报案例，以期为燃气企业申领新证或换证提供参考。但实践中因各地燃气立法差异，燃气发展规划具有区域特征，燃气企业本身的燃气经营状况不同等情况，还需要结合具体案情具体分析。
余姚市甬兴气体分滤厂与余姚市住房和城乡建设局燃气经营许可纠纷案
原告：余姚市甬兴气体分滤厂，住所地：浙江省余姚市泗门镇。
被告：余姚市住房和城乡建设局，住所地：浙江省余姚市南滨江路。
2018年8月17日，原告余姚市甬兴气体分滤厂向被告余姚市住建局申请核发瓶装燃气经营许可证。被告于2018年8月27日作出《行政许可决定书》，以目前泗门镇已有一座瓶装液化石油气储配站，可以满足当地需求，不存在供气不足现象为由，决定不予核发原告瓶装燃气经营许可证。
原告不服，向余姚市人民法院提起行政诉讼。经审理，余姚市人民法院于2019年4月4日作出（2018）浙0281行初94号《行政判决书》，认定行政许可决定适用法律不当，依据不足，理由难以成立，判决撤销《行政许可决定书》并责令被告重新作出决定。
就“泗门镇是否需要新增储配站”，被告委托杭州市城乡建设设计院股份有限公司（以下简称城建设计公司）进行评估，城建设计公司于2019年7月8日作出《关于〈余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）〉中“泗门镇储配站是否新增”的相关情况说明》（以下简称《相关情况说明》），结论为“泗门镇2030年前无需新增储配站”。
2019年7月11日，被告以城建设计公司出具的《相关情况说明》作为依据，以不符合规划条件作为理由，根据行政许可法第三十八条第二款的规定，重新作出《不予行政许可决定书》。
原告不服被告重新作出《不予行政许可决定书》，再次向余姚市人民法院提起行政诉讼，要求撤销2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，并责令被告重新作出行政许可决定。
案件经过三级法院审理，余姚市人民法院和宁波市中级人民法院分别驳回了原告的诉讼请求与上诉请求。原告不服，向浙江省高级人民法院申请再审，法院支持了其再审请求，裁定撤销一、二审法院判决，并撤销余姚市住建局于2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，责令被告对原告提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请在法定期限内重新作出决定。
在行政诉讼中，人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。
根据本案查明的事实，生效的（2018）浙0281行初94号行政判决认为被上诉人余姚市住建局于2018年8月27日作出的《行政许可决定书》适用法律不当，补充说明依据不足，责令被上诉人重作。
被上诉人于2019年7月11日重新作出《不予行政许可决定书》，该两份决定书虽然结果相同，但法律适用不同，证据依据不同，故可以认定主要事实和理由有改变，不属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形。
上诉人甬兴气体分滤厂认为被上诉人基于同一事实和理由作出被诉行政行为的主张，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。城建设计公司具有城乡规划编制资质证书等资质，对石油天然气等具有编制规划和规划咨询评估等资格，且系《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》的主要参编单位，该公司在对余姚市域液化石油气储配站供应规模、供应能力进行评估分析的基础上，对《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》中“泗门镇可根据区域燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100ｍ³”的内容作出规划说明，并出具了《相关情况说明》，结论为“泗门镇2030年前无需新增储配站”。
该情况说明在一定程度上具有客观性、专业性，可以作为余姚市住建局对燃气经营许可是否符合燃气专项规划要求的判断依据。余姚市住建局根据《相关情况说明》，认为上诉人提出的燃气经营许可申请在现阶段不符合燃气专项规划，违反了《城镇燃气管理条例》第十五条第一款第一项和《宁波市燃气管理条例》第十三条第一项的规定，从而作出《不予行政许可决定书》，并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不足，不予支持。
根据《燃气经营许可管理办法》第三条“住房城乡建设部指导全国燃气经营许可管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气经营许可管理工作”之规定，被申请人余姚市住建局具有核发瓶装燃气经营许可的法定职权。
《城镇燃气管理条例》第十五条第一款第（一）项规定：国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；……。《宁波市燃气管理条例》第十三条第（一）项也规定：从事燃气经营活动的企业，应当具备下列许可条件：（一）符合燃气专项规划要求；……。根据上述规定，从事燃气经营活动的企业要获得燃气经营许可证，必须符合当地的燃气发展规划和燃气专项规划的要求。
余姚市人民政府办公室于2016年12月2日发布余政办发〔2016〕105号《关于印发余姚市域燃气专项规划（2014—2030年）的通知》，该专项规划第四十九条规定：“……2）泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100ｍ³。”
2017年5月10日，余姚市人民政府办公室又发布余政办发〔2017〕45号《关于印发余姚市城市燃气“十三五”发展规划的通知》，该发展规划第十二条规定：“加强液化气管理，推行现代服务供应。……同时，在农村地区，由于管道天然气尚不能进入，因此，要考虑液化石油气的适度发展，对于偏远乡镇应设置1—2座供应站点，以满足需求。泗门镇根据供气实际需要，可适时增设液化石油气储配站1座。”因此，根据上述余姚市燃气发展规划和专项规划，泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座。
具体到本案，申请人企业位于余姚市泗门镇水阁周村，属于泗门镇范围内，至今为止仅申请人一家企业向余姚市住建局申领瓶装燃气经营许可。在申请人提出瓶装燃气经营许可申请后，余姚市住建局分别于2018年3月27日、2018年8月27日作出不予行政许可决定。在上述二份不予行政许可决定分别被余姚市人民政府、余姚市人民法院撤销并责令重作后，余姚市住建局不审查申请人提出的申请是否符合法律规定的其他条件，却以城建设计公司出具的《相关情况说明》为依据，仍认定申请人不符合规划条件而作出本案被诉不予行政许可决定，明显与余姚市燃气发展规划和专项规划中“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”的要求不符。且城建设计公司的《相关情况说明》，系根据余姚市住建局自身提供的现状实际相关数据出具，非系该公司调查研究分析的结果，并与该公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》自相矛盾，故不能作为本案的定案依据。
《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》系经科学调查、论证并经余姚市人民政府常务会议审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。现余姚市住建局仅凭参与该专项规划的编制单位出具的《相关情况说明》就擅自变更《余姚市域燃气专项规划（2014-2030）》中的具体规划，缺乏法律依据。
在法院审理期间，余姚市住建局虽然一再强调液化石油气是易燃、易爆、有毒的危化物品，直接关系公共安全和反恐防范，不能降低准入条件，必须严格按照法定条件、标准实施行政许可，且燃气经营许可后难以监管，但却未能提交申请人提出的申请不符合案涉行政许可的法定条件、标准依据以及存在安全隐患的相关证据。余姚市住建局在余姚市人民政府复议和余姚市人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定，严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权。
综上，一、二审判决认定余姚市住建局非以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，适用法律错误，依法应当予以纠正。甬兴气体分滤厂的申请再审理由正当，予以采纳。据此，浙江省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第（五）项及第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，于2021年5月21日作出判决：
一、撤销浙江省余姚市人民法院（2019）浙0281行初47号行政判决；
二、撤销浙江省宁波市中级人民法院（2019）浙02行终622号行政判决；
三、撤销余姚市住房和城乡建设局于2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，责令余姚市住房和城乡建设局对余姚市甬兴气体分滤厂提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请在法定期限内重新作出决定。
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