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【“诉”说爆燃】户内爆燃事故调查报告及其批复,如果不服是否可诉?

天然气与法律03-21

 



作者:阳光时代律师事务所油气事业部  沈楠忻  王倩颖


对于户内爆燃事故,燃气企业是否承担责任往往是各方关注的问题。事故发生之后,行政机关会成立事故调查组,对事故发生的原因进行调查,而各方是否应对事故承担责任也会以该调查结论为基础。如果燃气企业对事故调查组出具的事故调查报告或政府对事故调查报告作出的批复不服的,可否申请行政复议或提起行政诉讼来推翻呢?

   


户内爆燃事故调查报告及批复


   
事故调查报告一般由事故调查牵头单位组织的专家出具,内容主要可能包含事故发生的经过、事故原因的认定、责任初步认定、以及处理建议(建议中可能包含整改、追究行政、刑事责任的建议)等几大方面。

   
事故调查报告的批复一般由县级以上政府作出。批复的内容主要为同意事故调查组对该事故原因及责任的认定,还可能涉及对事故有关责任单位及人员的处理意见、对后续工作的部署、对相关责任主体后续行政处罚、刑事责任的意见等。

   
然而,对户内爆燃事故的调查报告而言,县级以上政府出具批复并非一个法定程序,也即一些事故调查报告不会取得政府的批复。

   

户内爆燃事故调查报告、批复的可诉性/可复议性


   
《安全生产行政复议规定》规定生产安全事故调查报告不属于行政复议的范围,但户内爆燃事故通常被认为是非生产安全事故,因此不能直接适用上述规定。关于户内爆燃事故调查报告、批复是否属于行政复议、行政诉讼的受案范围,并无明确的法律规定。那么司法实践如何?本文对相关爆燃案例进行了检索,下面列出一些比较典型的裁判观点。

   
案例表    

序号

案号

法院观点

一、认为事故调查报告或批复不可诉的案例

1

(2017)粤行终1645号

《事故调查报告》仅是对爆炸事故的原因进行分析、判断,是一种事实性认定,其本身并未直接确定当事人的权利义务……即使该《事故调查报告》对当事人的权利义务产生影响,也只是间接的而非直接的,《事故调查报告》本身并未确立或消除当事人行政法律关系中的权利义务,故不属于具体行政行为的范畴,不属于行政复议的范围。

2

(2019)辽行终8号

事故调查组是临时性工作机构,不是独立的行政主体,其作出的事故调查报告是在查明事故情况的基础上,在专业性、技术性的指导下,客观反映事故性质、产生原因及结果的书面结论,不属于行政诉讼受案范围。……该《批复》既未向当事人送达,又未向社会公布,是不产生外部法律效力的行为,不属于行政诉讼的受案范围,(燃气企业已起诉后续的行政处罚行为)驳回本案起诉。

3

(2015)喀中立终字第2号

根据《公安部关于对火灾责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》的规定,“火灾事故责任认定是根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系,以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论,其本身并不确定当事人的权利义务,不是一种独立的具体行政行为,不属于《行政诉讼法受案范围”。故事故调查报告不属于具体行政行为,不属于行政诉讼的受案范围。

4

(2018)冀行终327号

《批复》只是生产安全事故调查和处理过程中的阶段性行为,并不直接对三友加气站的权利义务产生实际影响。即使间接对三友加气站的权利义务有一定的影响,也已被最终的行政处罚所吸收和涵盖。因此,在存在后续行政处罚的情形下(无论是尚未完成还是已经作出),南宫市人民政府作出的《批复》不具有可诉性。

二、认可批复可诉的案例

1

(2018)最高法行再127号

判断上级行政机关所作批复是否可诉,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。批复认定了事故责任,且这种认定具有公定力和约束力,对的合法权益可能产生不利影响,故根据上述规定所作批复具有可诉性……松滋市安监局其后对再审申请人作出行政处罚受62号批复的拘束,明确以该批复为据作出了4024-3号处罚决定。可见,62号批复构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定,已对再审申请人的权利义务直接产生实际影响,该批复构成可诉的行政行为,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2

(2017)最高法行申3284号

批复是用于答复下级机关请示事项的回复性公文,属在行政机关内部运作的内部行政行为,通常情况下不作为行政诉讼受案范围。但本案被诉的批复从形式上看是内部批复,是对调查组事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定的确认,已对当事人权利义务产生影响,且本案所涉批复已通过直接送达方式向相关人员及部门进行了送达、批复内容已经外化,该批复具有可诉性。

3

(2020)黑行终350号

事故调查报告系过程性行为……本质上属于证据范畴,并不具备可诉性。批复是否可诉,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。事故调查报告经过批复后,案涉事故的原因、性质及责任已被明确界定,认定李建华对此次事故负有责任,且这种认定具有公定力和约束力,对后续的刑事、民事或行政处理产生拘束,故被诉事故调查意见批复并非一种过程性的行政行为,对李建华的权利义务已产生确切的实际影响,构成可诉的行政行为。


   
   
   

从以上爆燃案例可以大致总结法院的观点:


  1. 认为事故调查报告不可诉,少数认为批复也不可诉


主要理由:

①是事实性、技术性认定,不直接对当事人的权利义务产生实际影响;

②是过程性、阶段性行为,非具体行政行为;

③作出事故调查报告的主体非行政机关。


2. 普遍认为批复可诉


主要理由:批复确认了事故责任,且已外化,对当事人的权利义务产生实际影响,可诉。


综合而言,法院判断事故调查报告、批复是否可诉的核心仍在于是否对当事人的权利义务产生实质影响,亦即符合行政诉讼法规定的起诉条件。



事故调查报告不可诉的救济


前文已提及,户内爆燃事故被定性为非生产安全事故或仅认定为燃气安全事故的,其后续调查程序并不当然适用《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。在此情况下,由于没有国家层面的规定,政府是否应对事故调查报告出具批复没有强制要求。


因此,燃气企业在爆燃事故中会遇到政府仅组织出具事故调查报告,但既不出批复,也不作出行政处罚的情况。在燃气企业因爆燃成为民事侵权诉讼被告之时,面临对事故报告“起诉无门”的尴尬境地,并且这种情况还颇为常见。


此时,需要换一个思路来应对。事故调查报告作为一项民事诉讼证据,其对事实的证明力是可以被挑战的,法院对事故调查报告的采纳情况,主要存在以下几种:法院认为被告没有足够的相反证据可推翻报告认定的事实时,采纳;在被告提供相反证据的情况下,对报告认定的部分事实不采纳;对报告作出的责任认定,法院会根据其独立的法律适用作出责任大小的认定。燃气企业可运用民事诉讼的证据规则,争取对企业有利的证据采信结果。




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